05.09.2023, «Майнд». Незабаром Верховна Рада формуватиме та розглядатиме держбюджет на 2024 рік. Проте, виділення коштіів не означає, що вони будуть ефективні там, де потрібні. Тож, ймовірно перед тим, як формувати новий кошторис для країни, варто розібратись, що було не так із попередніми і зробити відповідні висновки та коригування. Так, на початку серпня 2023 року Рахункова палата надіслала до ВРУ Звіт про результати аудиту ефективності використання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на забезпечення окремих видатків районних рад, спрямованих на виконання їх повноважень, у 2022 році. Зазначена субвенція, зокрема, спрямовується на оплату праці та нарахування на заробітну плату посадових осіб місцевого самоврядування районних рад. Які ж проблеми виявив зазначений аудит і що потрібно змінити, розповіла Mind народний депутат України Ніна Южаніна.
Нагадаю, Постановою ВРУ від 17 липня 2020 року № 807-IX «Про утворення та ліквідацію районів» було ліквідовано 490 районів та утворено 136 нових.
На той час на підконтрольній Україні території знаходилося 119 районів, на основі яких були утворені районні ради та районні державні адміністрації.
Так, при зменшенні загальної кількості місцевих бюджетів протягом останніх чотирьох років з 12 000 до 1950 од., суттєво збільшилася кількість місцевих бюджетів (до 1582), які мають прямі взаємовідносини з державним бюджетом, у тому числі 1469 бюджетів територіальних громад.
Для здійснення повноважень органів місцевого самоврядування на новій територіальній основі, ухвалено закон №907, яким внесені зміни до Бюджетного кодексу, що унормували розмежування доходів і видатків між бюджетами районів та територіальних громад.
Зазначене зумовило потребу у додаткових коштах на фінансування районних рад, зокрема, на оплату праці їх працівників. З огляду на це Кабінетом Міністрів України у 2022 році вперше було запроваджено бюджетну програму, метою якої визначено забезпечення виконання районними радами повноважень, закріплених у Конституції та статті 43 Закону № 280.
Аудит із цієї тематики Рахунковою палатою було проведено вперше.
Об’єктами аудиту були: Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України (далі – Мінінфраструктури) та окремі районі ради у Вінницькій, Дніпропетровській, Закарпатській, Київській, Львівській, Одеській, Полтавській та Харківській областях.
Висновки Рахункової палати за результатами аудиту
Мінінфраструктури як головним розпорядником субвенції та окремими новоутвореними районними радами як розпорядниками субвенції за місцевими бюджетами у 2022 році не забезпечено ефективне управління та використання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на забезпечення окремих видатків районних рад, спрямованих на виконання їх повноважень.
Касові видатки бюджетної програми упродовж 2022 року становили 132,2 млн грн, або 95,1% відкритих асигнувань (139,0 млн грн).
У повному обсязі субвенцію одержали 116 із 119 районних рад. Не одержали районні ради Запорізької, Луганської і Херсонської областей частину субвенції в сумі 2,5 млн грн (з причини знаходження їх на окупованій території). В кінці бюджетного року повернено 4,3 млн грн районними радами тих областей, де велися/ведуться активні бойові дії.
Встановлено факти:
- неефективного управління коштами субвенції на загальну суму 214,5 тис. грн,
- використання бюджетних коштів з порушеннями законодавства – 643,5 тис. грн (з них нецільове використання субвенції – 339,2 тис. грн, незаконні видатки, якими заподіяно матеріальну шкоду (збитки) – 266,5 тис. грн),
- неекономного використання бюджетних коштів – 1 млн 184,5 тис. грн,
- втрати доходів районними бюджетами – 1 млн 465,3 тис. грн,
- порушення правил ведення обліку активів – 34 млн 122,1 тис. грн,
- інші порушення – 4 млн 712,8 тис. грн.
До відома: процес реорганізації районних рад в Україні не завершено. Мінрегіон і Мінінфраструктури, як його правонаступник, не володіють інформацією про стан припинення ліквідованих районних рад на 1 травня 2023. В стані припинення з грудня 2020 року перебуває 145 районних рад, з них частина не можуть бути припинені, зокрема, через непроведення в них необхідних податкових перевірок.
Що заважає ефективно використовувати бюджетні кошти?
Нормативно-правове забезпечення надання та використання субвенції у 2022 році та І кварталі 2023 року було неповним і суперечливим, що не сприяло ефективному використанню коштів державного бюджету.
- Зміни, визначені Концепцією №333, з 2014 року не були внесені до Конституції. Таким чином, вилучення районних рад із системи горизонтального вирівнювання позбавило їх можливості впливати на соціально-економічний розвиток територій.
Зокрема, через брак ресурсів окремі територіальні громади відмовляються утримувати об’єкти соціальної інфраструктури, що негативно впливає на якість та доступність надання публічних послуг громадянам.
- Ради відповідно до законодавства мають право самостійно визначати структуру і чисельність своїх апаратів. Так, норму Закону № 280 про те, що типові штатні нормативи апаратів районних рад затверджує Кабінет Міністрів України, 22.05.2008 визнано неконституційною згідно з Рішенням Конституційного Суду від 22.05.2008 № 10-рп/2008.
- Нечіткість норм частини третьої статті 10 Закону № 389 створила умови для різного трактування наявності підстав для тимчасового нездійснення районними радами своїх повноважень і взаємообумовленого здійснення цих повноважень відповідними районними військовими адміністраціями.
Комітетом ВРУ з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування надано Роз’яснення від 7 лютого 2023 щодо застосування окремих положень Закону України «Про правовий режим воєнного стану» в частині регулювання початку здійснення районними і обласними військовими адміністраціями повноважень відповідних районних і обласних рад.
І знову недоліки управління
Планування і управління коштами субвенції у 2022 році не забезпечило повного і ефективного використання коштів державного бюджету.
В кінці серпня 2021 року Мінрегіон надав Мінфіну пропозиції щодо впровадження нової бюджетної програми «Забезпечення окремих видатків районних рад, спрямованих на виконання їх повноважень». Крім того Мінрегіон вніс додатковий бюджетний запит на 2022–2024 роки, в якому потреба у видатках загального фонду державного бюджету на утримання виконавчих апаратів районних рад за рахунок субвенції становить на 2022 рік – 509,45 млн грн, на 2023 рік – 585,9 млн грн, на 2024 рік – 662,0 млн грн.
Проєктом Державного бюджету України на 2022 рік (реєстр. № 6000), схваленим Кабінетом Міністрів України 15.09.2021, передбачено субвенцію в обсязі 154,45 млн грн для розподілення між 119 районними радами, що знаходилися на підконтрольній території країни.
Фактично районним радам у 2022 році відкрито асигнувань на суму 139,0 млн грн (тобто на 15,45 млн грн менше від бюджетних призначень).
Окремими районними радами не забезпечено якісного планування доходів і витрат районних бюджетів, зокрема врахування усіх джерел доходів загального та спеціального фондів, які визначені Бюджетним кодексом.
Недостатність фінансових ресурсів для утримання виконавчих апаратів новоутворених районних рад у 2022 році, яка не покривалася субвенцією, забезпечена шляхом залучення частки вільних залишків коштів, що обліковувалися на рахунках районних рад станом на 01.01.2022.
В окремих районних радах недостатність власних доходів і вільних залишків коштів, а також затримка із надходженням асигнувань за субвенцією, спричинили несвоєчасні розрахунки з працівниками з оплати праці на загальну суму 2 млн 439,2 тис. грн.
Ради визначали максимальний склад апарату в низці випадків з недотриманням рекомендацій Мінрегіону – оптимальної чисельності на перехідний період до восьми працівників.
Перевищення чисельності (до трьох) обраних заступників голів районних рад (Законом № 280 встановлено обрання у районній раді лише одного заступника голови ради) призвело до неекономного використання у 2022 році коштів районних бюджетів на суму 1 млн 169,5 тис. грн. У 2022 році у Мінрегіоні не було сформовано цілісної системи внутрішнього контролю в частині управління коштами субвенції.
Порушення законодавства теж не додають ефективності у використанні бюджету
Окремими розпорядниками субвенції в областях допущено використання бюджетних коштів з порушенням законодавства.
Аудитом встановлено факти нецільового використання бюджетних коштів 8-ма районними радами на загальну суму 339,2 тис. гривень.
За вчинення головами окремих районних рад адміністративного правопорушення, що призвело до нецільового використання коштів субвенції, під час аудиту складено протоколи про адміністративні правопорушення. Під час аудиту у 6 районних радах, в тому числі їх очільниками, до державного бюджету повернуто кошти, витрачені не за цільовим призначенням, на загальну суму 241,5 тис. гривень.
Окремі порушення законодавства з оплати праці призвели до заподіяння матеріальної шкоди (збитків) територіальним громадам на загальну суму 266,5 тис. гривень.
Допущено недоплати посадовим особам окремих районних рад загалом на суму 77,0 тис. грн та занижено в обліку розмір кредиторської заборгованості перед ними на 51,7 тис. гривень.
Вкрай неефективним у 2022 році і І кварталі 2023 року було управління районними радами власним майном і об'єктами спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.
Як вирішити проблему?
З огляду на зазначені проблемы, Рахункова палата має повідомити Бюро економічної безпеки України про виявлені при здійсненні аудиту ознаки кримінального правопорушення.
Проте невикористані або неефективно витрачені бюджетні кошти могли б бути спрямовані на інші потреби.
Як повідомили в Комітеті виборів України, великі міста України витратили 7% бюджетів, або 10 млрд грн, на ЗСУ з початку повномасштабної війни.
Для прикладу, в Мукачево допомога ЗСУ складала 26% міського бюджету, міська рада Хмельницького витратила на допомогу армії 21% бюджету, а Житомира – 20%.
Високі показники також у Львова (10%), Бердичева і Чернівців (по 9%).
Найменші показники у відсотковому співвідношенні у Києва, Запоріжжя, Броварів, Івано-Франківська й Тернополя – близько 2% міського бюджету.
Проте, загалом найбільше коштів на фінансування ЗСУ спрямували такі міста:
- Київ – 1,6 млрд грн,
- Дніпро – 1,2 млрд грн,
- Львів – 1, 1 млрд грн.
Зазначається, що окремо міста спрямовували кошти на підтримку підрозділів тероборони, лікування, реабілітацію, соціальну підтримку військових і членів їхніх родин, купівлю військових облігацій.
Відтак, абсолютно очевидно, що для місцевих бюджетів має бути доведений певний норматив щодо витрат на ЗСУ. При цьому мають бути враховані всі недоотримані доходи від податків в зв’язку з переходом частини працюючих громадян до лав ЗСУ та інших підроздів сектору безпеки і оборони.
Ще є витрати на утримання військових підрозділів, які здійснюються з місцевих бюджетів, і т. д. Тому лише розумний і виважений підхід (планування) зможе вирішити проблему, яка останнім часом стає все більш очевидною, що потрібно для дійсно ефективного планування та використання кошторису.
Ніна ЮЖАНІНА
