13.03.2018, «Цензор. НЕТ». Головною перевагою нового силового органу має стати кардинальна зміна підходу до розслідування фінансових злочинів, інакше зупинити «маски-шоу» не вдасться, заявила глава Комітету Верховної Ради з питань податкової та митної політики Ніна Южаніна, опублікувавши законопроект про Національне бюро фінансової безпеки. Цей документ, підготовлений робочою групою, став альтернативою запропонованій Мінфіном концепції створення Служби фінансових розслідувань. Зараз він доступний для широкого обговорення.
У документі основний акцент зроблено на аналітичних функціях органу. Нацбюро збиратиме й систематизуватиме інформацію в сфері публічних фінансів, аналізуватиме дані, оцінюватиме ризики, використовуючи новітні програмні продукти. А ось рішення про відкриття кримінальних проваджень за вже проаналізованою інформацією буде прийматися спеціальною колегією на чолі з керівником бюро.
В інтерв'ю «Цензор.НЕТ» Ніна Южаніна розповіла про особливості роботи Нацбюро фінансової безпеки, про те, чому нова правоохоронна структура з широкими повноваженнями не буде підпорядковуватися урядові, і що після її створення чекає на інших силовиків, які займаються розслідуванням економічних злочинів.
«БЮРО ПОВИННО ЗАЙМАТИСЯ СВОЄЮ РОБОТОЮ БЕЗ КОНТАКТУ З ПЛАТНИКОМ І НЕ ЗАВАЖАТИ ЙОМУ»
– Ніно Петрівно, після появи законопроекту багато говорять про ліквідацію податкової міліції у контексті створення Національного бюро фінансової безпеки. А що з іншими правоохоронними органами, які також займаються розслідуванням економічних злочинів?
– У суспільстві давно назріла потреба заміни моделі роботи наших правоохоронних органів, які займаються боротьбою з економічними злочинами. На цьому наголошували не лише представники бізнесу, а й урядовці. Й ми всі про це чули. Тому ми повністю забираємо функції з розслідування таких злочинів у всіх правоохоронних органів, щоб акумулювати в одному органі функції протидії злочинам у сфері публічних фінансів. Це відображено в основній підслідності, яка переходить до НБФБ.
Під час написання законопроекту ми спілкувалися з нашими міжнародними партнерами, які допомагали створювати інноваційний підхід для роботи нового органу, враховуючи власний позитивний і негативний досвід. Йдеться про правоохоронні органи Литви і Румунії. Ми обрали ці країни, оскільки саме вони мають найбільш вдалий досвід. Хоч і не швидко, але порівняно з іншими країнами вони досягли успіху за п’ять-десять років. Тому саме до них ми звернулися за допомогою, консультаціями й навіть аналізом нашого законопроекту.
Перед робочою групою Президентом ставилося два основних завдання. По-перше, знайти справді дієвий механізм реалізації гасла «Маски-шоу стоп». По-друге, щоб один правоохоронний орган міг здійснювати всю роботу, пов’язану з боротьбою з економічними злочинами у сфері публічних фінансів. У проекті закону про НБФБ усі ці функції реалізовано. А той, хто не побачив цих деталей, просто неуважно прочитав законопроект. Тож нам ще потрібна дискусія, щоб довести свою точку зору.
– Законом радикально змінено підхід до відкриття кримінальних проваджень у частині несплати податків. Тобто відомості одразу не будуть потрапляти до єдиного реєстру кримінальних проваджень, а лише за умови, що є реальні докази вини підприємця. Чи не призведе це до того, що тіньових схем побільшає?
– Згадайте, як раніше співробітники податкової міліції брали участь у перевірках, що проводилися інспекціями. Ми це заборонили на законодавчому рівні. Але ні для кого не секрет, що слідчі цікавляться у інспекторів подробицями перевірок, щоб уже паралельно з ними, фізично поза підприємством, починати свою роботу. Щоб запобігти такому підходу у майбутній діяльності нового органу, у законопроекті про Національне бюро фінансової безпеки ми змінили модель розслідування злочинів у сфері публічних фінансів, ретельно напрацювавши й зміни до кримінально-процесуального законодавства.
Ми прибираємо левову частку роботи податкової міліції – це робота по неузгоджених актах перевірки, а разом з цим упереджуємо можливий тиск на бізнес. Відповідно до законопроекту такі акти не є підставою для відкриття кримінальних проваджень.
– Зміни вносяться й у Кримінальний кодекс. Поясніть, навіщо виписувати нову статтю, за якою ви пропонуєте розслідувати розкрадання бюджетних коштів, якщо така норма вже є?
– Законопроектом пропонується ввести додаткову статтю 191–1, яка називається «Привласнення, розтрата або заволодіння державними коштами», вона буде у підслідності Нацбюро. У статті 191, яка залишиться у підслідності поліції, будуть злочини, які стосуються лише приватних коштів. Адже розкрадати кошти можуть і керівники комерційних структур.
– Ви розмістили законопроект для обговорення. Яка реакція?
– Стримана і, на мій погляд, позитивна. Тому що всі спеціалісти, які в цьому питанні глибоко розбираються, абсолютно чітко побачили відповіді на всі запитання.
– Оптимістично. А ви не читали, що законопроект критикують, вказуючи на те, що створюється «аналог СБУ, який підпорядковуватиметься Президенту»?
— Критика має бути конструктивною й аргументованою, навіть від тих осіб, які свого часу брали участь у підготовці проекту про Службу фінансових розслідувань. Наше суспільство й так болісно сприймає питання, пов’язані зі створенням і фінансуванням будь-яких нових органів. Людям потрібно пояснювати, що ми не збільшуємо кількість силовиків, що НБФБ – це орган, який прийде на заміну існуючим і, навпаки, зменшить кількість контактних дій з бізнесом.
– Міністр внутрішніх справ свого часу досить різко розкритикував ідею появи Служби фінансових розслідувань. Ви спілкувалися з Арсеном Аваковим у процесі роботи над законопроектом? Він погодився віддати бюро функції підрозділу по боротьбі з економічним злочинами, який нині у складі Нацполіції?
– Так, ми спілкувалися. Дискутували, до речі, щодо статті 191–1, про яку ви згадували. Разом міркували, як краще її виписати. Під час обговорення всіх статей і процесів ми дійшли висновку: якщо залишити бодай частину економічних статей у сфері публічних фінансів, скажімо, у поліції, суспільство нас не зрозуміє. По-перше, ми хочемо відійти від дублювання функцій. По-друге, нам важливо створити такий орган, який буде боротися з системними правопорушеннями. Тобто йдеться про масштабні схеми, розкрадання бюджетних коштів чи ухилення від сплати податків у особливо великих розмірах, про злочини, вчинені організованими групами осіб.
Ми хочемо створити елітний орган, який би здійснював роботу на підставі новітніх програмних продуктів з кримінального аналізу. Так працюють правоохоронні органи в Європі.
– Самі правоохоронці здатні на таку масштабність?
– Послухайте, а як інакше, якщо ми прагнемо змін? Чи будемо лише про них говорити, а при цьому все робити, які і раніше? Говорять мені, до прикладу, прокурори таке: «Дитячий садок ремонтував приміщення. На наш погляд, мільйон гривень не було використано за цільовим призначенням, а переведено на підконтрольні фірми, фактично вкрадено й переведено в готівку. Нам що, це не розслідувати?» Я б цей дитсадок не брала в роботу НБФБ. Такими справами має займатися Державна аудиторська служба, як це робиться у Литві і Румунії.
Державна фіскальна служба, у свою чергу, повинна займатися всіма платниками податків, акцентуючи свою роботу на наданні сервісу. А під час проведення перевірки надавати консультації і можливість підприємству сплатити податки до складання акту перевірки. Після цього – кінцевий акт перевірки, повна процедура оскарження податкового повідомлення-рішення, якщо платник не погоджується з результатами. І цим усім займається податковий орган, не знаючи, чим займається НБФБ та інші правоохоронні органи. Саме так у нашій країні має бути побудовано роботу. Тоді наші платники скажуть, що не відчувають тиску. Бюро повинно займатися своєю роботою без контакту з платником і не заважати йому.
В основі його діяльності – моніторинг усіх баз даних, що є в країні й за її межами. Такий аналітичний підхід дає змогу вибирати інформацію, розслідуванням якої займатиметься цей орган.
– Як ви оцінюєте загалом роботу усіх правоохоронних органів, які сьогодні займаються розслідуванням злочинів у сфері економіки та фінансів?
– Результативність роботи наших правоохоронних органів з економічних злочинів майже нульова через повністю неправильну модель розслідування й величезне навантаження на одного слідчого. Наприклад, на детектива у Литві чи Румунії одночасно припадає від трьох до десяти справ. Для порівняння, у нас тисяча справ, то на що розраховуємо?
А днями вже набирають чинності правки до КПК, зокрема й так звана правка Лозового, якою скорочуються строки досудового розслідування. Наші правоохоронні органи очікують на правовий колапс. Тому що швидко розслідувати таку кількість справ фізично неможливо. Не кажучи вже про якість.
«ЯКЩО МИ ЗАБЕРЕМО У ДФС СИЛОВИЙ БЛОК, ЦЕ ДАСТЬ ЗМОГУ РЕФОРМУВАТИ Й САМУ СЛУЖБУ»
– Розкажіть докладніше про нову модель розслідування, яка пропонується в цьому законопроекті.
– У НБФБ працюватимуть три ключові підрозділи. Перший – інформаційно-аналітичний. Усі державні органи створюють свої інформаційні бази, якими інші державні органи не можуть користуватися, за винятком окремих відкритих реєстрів. Але у кожного органу є ще дуже багато своїх аналітичних блоків, які використовуються у роботі. У деяких країнах, наприклад, у Литві, є Національне інформаційне бюро. Оскільки всі бази даних є власністю держави, вони акумулюються на одній платформі. Це забезпечує доступ до них будь-якого державного органу, якому вони знадобилися.
Тому в бюро ми також передбачили окремі інформаційно-аналітичні підрозділи. І виписали механізми співпраці НБФБ з усіма державними органами у частині доступу до інформації.
– На підставі чого буде надаватися інформація та до яких саме баз отримають доступ співробітники бюро?
– Ми ретельно прорахували, що саме може знадобитися детективам-аналітикам у роботі, і прописали у законопроекті кожну базу. Доступ буде надаватися на підставі спільних наказів чи угод, які будуть укладатися з чітким розумінням, коли, хто, що і кому передає.
– Державна служба фінансового моніторингу також стане частиною НБФБ?
– Справді дуже хотілося, щоб у системі НБФБ був Держфінмоніторинг, але не у підпорядкуванні бюро. На етапі обговорення тексту законопроекту дуже багато як експертів, так і високопосадовців зазначали, що нам заборонять до системи Національного бюро фінансової безпеки вводити Держфінмоніторинг, що він має бути під Міністерством фінансів. Я зібрала інформацію щодо 30 країн, на які ми можемо орієнтуватися. І тільки в дев’яти з них ця служба під Мінфіном.
Зазвичай це незалежний орган зі спеціальним статусом. Тож наша ідея цілком виправдана світовим досвідом. Але мене попросили виключити Держфінмоніторинг з проекту закону, посилаючись на те, що будуть зауваження від європейських колег. Ми це зробили. Та від самої ідеї не відмовилися. Нещодавно зустрічалися зі спеціалістами цієї служби, пояснили своє бачення. Вони нас підтримують і пообіцяли порушити це питання на рівні керівництва.
– У проекті виписано кілька видів документів, які може бути надано детективом-аналітиком. Вони матимуть юридичну силу чи будуть на кшталт доповідної записки, що подається для певного інформування керівництва?
– Так, ми прописали, що це мають бути цілком офіційні документи. Ми це зробили для того, щоб змінити систему розгляду кримінальних правопорушень, а підставою для відкриття кримінального провадження став виключно аналітичний висновок детектива-аналітика. Повертаючись до теми податкової міліції, хочу наголосити, що якщо ми створимо бюро, впровадивши зміни, про які зараз із вами говоримо, тобто заберемо у ДФС силовий блок, це дасть змогу реформувати й саму службу. Вони зможуть перейти виключно до сервісних функцій, а не відкривати провадження лише тому, що потрібно стягнути з платника гроші до бюджету.
Тим паче, що світогляд платника останнім часом змінюється. Випадків умисного ухилення реального бізнесу від сплати податків не так вже й багато. Водночас злочинні групи ще існують. Хочу найближчим часом поспілкуватися з керівництвом податкової міліції, щоб зрозуміти, чим саме вони нині в основному займаються. Якщо підходи до сплати податків у бізнесу насправді змінюються, то кого ж вони тоді ловлять?
«КЕРІВНИК ОРГАНУ ПОВИНЕН БУДЕ РАЗ НА РІК ІНФОРМУВАТИ СУСПІЛЬСТВО, ЯКІ КРИМІНАЛЬНІ ПРОВАДЖЕННЯ ВОНИ РОЗСЛІДУЮТЬ»
– Коментуючи законопроект, Прем’єр сказав, що бізнес має самостійно визначитися, яка модель краща: запропонована комітетом і вами чи СФР, на створенні якої наполягає Мінфін. А якщо виберуть не ваш варіант, погодитеся з такою думкою?
– Зараз немає довіри до Мінфіну. Не думаю, що станеться так, як ви кажете. Але погоджуюсь: якщо суспільство не готове до такого кроку, якщо не підходить така модель, краще її відкласти, поки не зрозуміємо її сутності. Ми все одно з часом підійдемо до того етапу, коли необхідно буде застосувати саме такий підхід. У Литві, наприклад, правоохоронці нам розповідали, що з 2003 року до 2013-го втратили дуже багато часу, коли билися над тим, яку модель взяти за основу, поки щось організовували. Тому що довго між собою ділили підслідність.
З 2013 року вони вийшли на єдину модель і тепер її просто вдосконалюють.
– Новий орган створюється під Президента? Заради ручного управління силовою структурою з широкими повноваженнями?
– А в нас НАБУ в ручному управлінні? Питання риторичне. Підпорядкованість цього органу винятково розроблена за концепцією НАБУ. До того ж, ми хотіли захистити цей орган, тому виписали підзвітність і Президенту, і ВР – для того, щоб усе ж таки парламент через профільні комітети мав змогу допомагати бюро.
НБФБ має бути рівновіддаленим від усіх, але при цьому не літати у хмарах. Тому керівник органу повинен буде раз на рік інформувати суспільство, які кримінальні провадження вони розслідують.
Крім того, це посилює персональну відповідальність керівника. Адже якщо на колегії бюро розділилися думки учасників щодо того, яку інформацію передавати слідчим, а яку – ні, остаточне рішення ухвалює директор. Але про ці випадки він обов’язково повідомляє у своєму щорічному звіті. Для того, щоб суспільство розуміло, де превалювала його думка, чи вона не є заангажованою, злочинною, корупційною. І щоб ми всі це знали.
На підставі таких звітів ухвалюватиметься рішення щодо ефективності цього органу: 150 народних депутатів після звіту керівника можуть ініціювати розгляд Верховною Радою питання визнання роботи директора НБФБ незадовільною та направлення звернення до Президента щодо його звільнення.
Якщо ж після звіту Верховна Рада визнала роботу задовільною чи взагалі не ухвалила негативного рішення, перегляд цієї оцінки може бути не раніше, ніж через рік. Для того, щоб не «дихали в спину» керівництву і не мотивували їх до неправильних дій. Тобто вони підзвітні, але підзвітні настільки, щоб якісно виконувати свою роботу.
Це ж не під Порошенка робиться, це загалом робиться за принципом НАБУ. Ми обговорювали різні варіанти. На сьогодні у суспільстві НАБУ сприймається як один із ефективних і прозорих органів.
До речі, саме раз на рік звітує й Лаура Кодруци Ковесі, яка стала відомою на весь світ завдяки своїй антикорупційній діяльності в Румунії. Ми спілкувалися, коли працювали над законопроектом. Вона каже, що вони не влаштовують прес-конференції і не повідомляють про поточну роботу — лише раз на рік звітують, що зроблено, що завершено.
Тому нам дуже потрібна колегія у НБФБ – для того, щоб не спотворювати знову систему за принципом «ти мені – я тобі», коли слідчий-детектив зі слідчо-оперативного підрозділу запитує в аналітика будь-яку інформацію, аби було чим зайнятися. Ні, так не буде.
Поки писався проект, довелося працювати з керівництвом правоохоронних органів. Всі вони мені закидали, що якщо, мовляв, зробити такий підхід, то через рік ми взагалі у бюджеті не побачимо грошей. Відповіла їм так: "А як ви думаєте виконувати свою обіцянку, яку озвучили публічно про «Маски-шоу стоп, про руки геть від бізнесу?» Гасел уже всім досить, потрібні дії. Якщо дійсно потрібен новий орган, то точно він не має бути підрозділом під Мінфіном чи МВС. Так, сьогодні є закиди: чому не під урядом? Вибачте мені, але ж під урядом усі структури, які будуть суб’єктом перевірки у НБФБ. Бюро буде займатися аналізом та викриттям злочинів не тільки на вході в бюджет, але й на виході з бюджету. А це і бюджетний розпис на рік, і витрачання міністерствами усіх коштів, які їм виділені.
– Ви прописали умови для створення конкурсної комісії за принципом комісії, яка обирала керівників ДБР. Що вона неефективна, ми всі вже побачили. Навіщо повторювати такий сумний довід?
– Ми обмежили її роботу в часі.
– Я не лише про час. Радше про політичний торг і кулуарні домовленості.
– Я розумію, про що ви говорите, але отака модель, «три – три – три», бодай спонукала представників політичних сил почати читати законопроект. Тому що кожен побачив у цій комісії себе. Зараз я дуже переживаю за те, щоб було знайдене порозуміння.
– Коли буде ліквідовано податкову міліцію?
– З моменту створення нового правоохоронного органу. Створення – це з юридичної точки зору, з моменту прийняття закону. А з фактичної точки зору має бути призначено керівника і розпочатися робота. На це треба щонайменше півроку.
– Новітні програмні продукти потребують серйозного фінансування. В умовах сьогодення ми можемо їх собі дозволити?
– У нас є така змога з фінансової точки зору. Литва у Європейській комісії отримала право (вона брала участь у конкурсі) надавати допомогу Україні у сфері реалізації реформи Державної фіскальної служби і створення нового органу, який спеціалізуватиметься саме на боротьбі з економічними злочинами у сфері публічних фінансів. Фінансова допомога, яку виділяє під цю програму Європа, становить 50 мільйонів євро.
Успіх цього органу насправді залежить від імплементації закону. І саме для цього ми дуже детально прописали інструменти, з якими має працювати цей орган, щоб ніхто не спотворив його роботи.
Аналітик, виходячи на колегію НБФБ, має аргументувати, що інформація є перевіреною і проаналізованою. Бо саме у цьому полягає зміна системи реєстрації кримінальних проваджень. Вся інформація, яка надходитиме від будь-яких заявників (а зараз дуже поширена практика, що одне підприємство пише на інше), тобто від юридичних осіб, від громадських діячів, від народних депутатів, має перевірятися в аналітичному підрозділі НБФБ. І ті факти, які буде підтверджено, мають передаватися в слідчо-оперативний блок, проходячи колегію НБФБ, для подальшого розслідування.
– Але така перевірка – це певне затягування процесу. Як бути, якщо інформація кричуща і потребує негайного реагування?
– Це також передбачено, зокрема й програмними продуктами з кримінального аналізу. У таких випадках вона буде відпрацьовуватися максимально оперативно, щойно з’явиться у базі. Бо наша глухість полягає в тому, що ми окремі порушення бачимо тільки після подання місячної декларації, якщо це платник ПДВ, або після річної декларації з податку на прибуток. Тобто наша реакція запізня, щоб боротися з організованою злочинністю. Організована злочинність працює швидкими темпами, адаптується до будь-яких інструментів, які створюються в органах із захисту податкової системи. Ми не працюємо на випередження.
– Для чого загалом потрібна колегія? Хіба слідчий не може ухвалити рішення на основі аналітичної довідки?
– Оперативно-слідчий блок повинен працювати з оптимальною кількістю злочинів, і працювати ефективно. Тому ми наполягаємо на тому, щоб усі органи, повноваження який перебирає бюро, самостійно закінчили розслідування у розпочатих ними справах. У проекті закону чітко вказано, що новий орган розпочинає свою роботу тільки після проходження повного етапу навчання співробітників, починаючи з керівництва, у тренінговому центрі. При тому тренерами у цьому центрі будуть винятково іноземні фахівці, про що ми також домовилися. А це участь Литви, Румунії та інших експертів з європейських країн.
Щоб потрапити в нову систему, слідчий має отримати нові знання, підтвердивши їх на іспиті. А коли стане зрозуміло, що ця людина здатна в новій системі працювати, його може бути прийнято на роботу. І при цьому він уже пройшов конкурсний відбір.
– Коли готуються спецоперації, інформацію намагаються максимально утаємничити, щоб про неї не дізналися злочинці. А ви пропонуєте заслуховувати її на колегії…
– Ось тут хай усі керівники НБФБ несуть відповідальність, тому що ми тільки спотворюємо систему, погоджуючись із тим, що слідчий вимагає в іншого співробітника довідку, яка слугуватиме для нього підставою для вчинення слідчих дій. Так отут таке не пройде: ніхто ні про що просто домовитися не зможе.
– Коли плануєте зареєструвати законопроект? Чи будете просити Президента це зробити?
– Я думаю, що Президент зареєструє законопроект найближчим часом.
– Парламент до кінця своєї каденції створить новий орган з розслідування економічних злочинів?
– Іншого виходу, як на мене, просто немає, ми повинні це зробити.
Тетяна БОДНЯ, для «Цензор. НЕТ»
Фото: Катерина ЛАЩИКОВА, для «Цензор.НЕТ»
